TAR Emilia Romagna – Bologna, Sez. I, Sent. 17.01.2025 n. 25

Il nuovo testo dell’art. 8 del d.lgs. n. 152 del 2006, come da ultimo novellato, demanda ad un decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, da adottare di concerto con il Ministro della cultura e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, la definizione dei progetti strategici per il raggiungimento degli obiettivi del PNIEC da considerarsi prioritari in sede di valutazione ambientale, indicando (nel nuovo comma 1-bis) una serie di progetti da considerare prioritari nelle more della sua adozione, tra i quali i progetti fotovoltaici on-shore e agrivoltaici on-shore di potenza nominale pari almeno a 50 MW e i progetti eolici on-shore di potenza nominale pari almeno a 70 MW, etc. Ai sensi del nuovo comma 1-ter, ai progetti da considerare prioritari è riservata una quota non superiore ai tre quinti delle trattazioni, nell’ambito della quale l’esame è definito in ordine cronologico, mentre i progetti diversi da quelli prioritari sono trattati per ciascuna tipologia d’impianto in ordine cronologico tenuto conto della data di effettuazione della comunicazione al proponente della pubblicazione della documentazione a corredo della sua istanza di VIA, ai sensi dell’articolo 23, comma 4, secondo periodo.

Tale nuova disciplina, giova qui evidenziare, sempre in via di premessa, come introdotta dall’art. 1 del decreto-legge n. 153 del 2024, come convertito dalla legge n. 191 del 2024, è norma procedimentale, come tale di immediata applicazione anche ai procedimenti in corso (tempus regit actum), sicché sarebbe in tesi applicabile anche alla procedura qui oggetto di causa, che deve ritenersi ancora in corso, poiché l’inutile decorso del termine di conclusione non determina la consumazione del potere, ma esclusivamente il silenzio-inadempimento dell’amministrazione.

Ora, ritiene il Collegio che plurimi argomenti interpretativi – letterale, logico-sistematico, finalistico, storico-contestuale e di economia dei mezzi giuridici e di ricorso alla legge primaria come extrema ratio – depongano nel senso di poter affermare l’incidenza della nuova disposizione sui termini di esame dei progetti non prioritari e non “PNRR”, è ciò secondo il ragionamento che qui di seguito si propone in sintesi schematica:

[…]

In conclusione, nonostante la pur numerosa giurisprudenza (di segno diverso) sinora formatasi nella materia, sembra persistere la sostenibilità logico-giuridica della tesi secondo la quale, per i progetti “minori”, non prioritari, la nuova disciplina abbia inciso sui termini, nel senso di aver autorizzato, in ragione del rispetto del nuovo ordine di priorità, la deroga ai termini “ordinari” della VIA, e ciò proprio per far fronte – in termini più realistici – alle migliaia di progetti che sono stati presentati nell’ultimo anno. La giurisprudenza di segno contrario sopra citata non appare infatti convincente perché, quando non ha semplicemente ignorato il tema, o ha tentato di attribuire alla nuova disposizione un significato opposto a quello fatto palese dalle parole usate dal legislatore, o gli ha riconnesso un significato privo di qualsivoglia effetto utile applicativo (la disposizione sarebbe, secondo questa giurisprudenza, o un inutile ribadimento di quanto già previsto dall’art. 25 del Codice ambiente, o un’esortazione ad accelerare sui progetti prioritari, senza “trascurare” quelli “minori”). Tale giurisprudenza testimonia, tuttavia, in modo eloquente e autorevole, della inadeguatezza e non perspicuità del nuovo testo normativo.

Ad ogni modo, di tale difficoltà interpretativa il Collegio ritiene di doversi fare realisticamente carico, nella ricerca di una soluzione, anche pragmatica, di giustizia sostanziale, che vada anche oltre il puro e semplice risultato tecnico-ermeneutico dell’analisi giuridica della nuova disposizione, il cui esito si pone, ad oggi, oggettivamente, in contrasto con la pressoché unanime giurisprudenza sinora pubblicata.

È per altro verso vero che la soluzione interpretativa qui ricostruita e proposta sembrerebbe prestare il fianco anche a dubbi di costituzionalità per violazione del principio generale, desumibile dal sistema e dalla legge n. 241 del 1990, della necessaria previsione di un termine di conclusione del procedimento autorizzatorio, a tutela dell’affidamento del privato e della certezza dei rapporti giuridici. La nuova normativa, invero, appare lacunosa nella parte in cui non ha disposto una proroga (o una sospensione) dei termini per i procedimenti “minori” (non prioritari e non PNRR), che finiscono in tal modo per essere del tutto privi di un termine finale di conclusione. È altresì lacunosa e incompleta nella parte in cui non ha stabilito che l’ivi previsto decreto ministeriale – finalizzato alla definizione dei progetti strategici da considerarsi prioritari – avrebbe dovuto dettare necessariamente anche l’agenda (o il ruolo) dell’ordine di trattazione di tutte le pratiche “minori” acquisite al protocollo, definendo comunque per esse un termine di conclusione (autorizzato dalla legge anche oltre i 180 giorni previsto come limite massimo previsto dall’art. 2, comma 4, della legge n. 241 del 1990).

Il Collegio, pertanto, in considerazione, da un lato, dell’orientamento maggioritario formatosi nella giurisprudenza amministrativa, e dunque per uniformità di trattamento e a tutela della prevedibilità delle decisioni; tenuto conto, da un altro lato, dei dubbi di completezza, razionalità e, in fondo, di conformità a Costituzione di un’interpretazione che lasci senza termine conclusivo alcuno le procedure dei progetti “minori”; sul rilievo, infine, per un ulteriore verso, della palese incompletezza e ambiguità della disposizione normativa, ritiene conclusivamente di doversi adeguare all’orientamento prevalente e di dover dunque ritenere comunque non derogati i termini perentori di cui all’art. 25 del “Codice ambiente” (non senza auspicare un nuovo intervento chiarificatore del legislatore o dell’Amministrazione in subiecta materia).