TAR per la Puglia, Sez. II, Sent. 17.04.2025 n.553

3.2.1.- Il D.L. 68/2024, convertito con modificazioni dalla L. 105/2024, ha integrato l’art. 23-ter del d.p.r. 380/2001 coi commi 1-bis e 1-ter.

Il comma 1-bis chiarisce che: “Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare senza opere all’interno della stessa categoria funzionale [come determinate alle lett da a) a d) del precedente comma 1, n.d.r.] è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”.

Il comma 1-ter precisa che: “Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso [senza opere] tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”.

Nel circoscrivere la portata del comma 1-ter, il comma 1-quater aggiunge che: “Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, qualora il mutamento sia finalizzato alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.”.

3.2.2.- Giova, altresì, richiamare le Linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – contenenti gli indirizzi ed i criteri interpretativi sull’attuazione del decreto legge 69 del 2024 – le quali alla FAQ D.2.1.1 spiegano che: <<Posto che i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti, si chiarisce preliminarmente che le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni. Tali condizioni, peraltro, potranno riferirsi ai soli aspetti concernenti il mutamento di destinazione d’uso e non anche alle modalità di realizzazione degli interventi nelle ipotesi di esecuzione di opere edilizie contestuale al mutamento stesso.

In secondo luogo, le condizioni dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute. Invero, nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame

Alla luce di quanto precede, le condizioni possono rivestire una triplice finalità e,

segnatamente:

a) possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz’altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1-ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore;

b) possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater);

c) possono modulare l’operatività della legge statale, nell’ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d’uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell’immobile.>>.

3.3.- Ricostruito, in materia di mutamenti di destinazioni d’uso, il quadro normativo del testo unico dell’edilizia l’indomani dell’entrata in vigore del decreto “Salva Casa”, insieme alle prime coordinate ermeneutiche tracciate dal MIT, può quindi meglio inquadrarsi la fattispecie in esame, per la quale si conducono le seguenti considerazioni.

3.3.1.- L’amministrazione comunale, prima dell’intervento condotto dalla società ricorrente, non aveva ancora approvato specifiche condizioni regolamentari per disciplinare, alla luce della legislazione sopravvenuta, i mutamenti di destinazione d’uso.

Ciò, tuttavia, ad avviso dell’amministrazione non rappresentava un ostacolo ritenendo di potere fare comunque fare riferimento a quelle convenzionali vigenti. Per questo ha valutato che la SCIA presentata dalla ricorrente non fosse titolo idoneo in quanto l’intervento avrebbe, a suo avviso, <<alterato le previsioni urbanistiche del “piano particolareggiato” con conseguenze sulle superfici destinate ai servizi alla residenza come definiti dal Piano Particolareggiato […], nonché modifiche di destinazione d’uso in contrasto con le NTA del Piano Particolareggiato […] nonché non rispettose di “SPECIFICHE CONDIZIONI” del suddetto Piano “2^ Variante della Zona PEEP”, quale “strumento urbanistico comunale” come indicato all’art. 23-ter del DPR 380/01, modifiche non conformi, tali da impedirne il perfezionamento e l’uso consentito dalle NTA, quale anche interesse pubblico a ripristinare la legalità nel tempo ragionevole minore di dodici mesi>>.

3.3.2.- L’amministrazione, tuttavia, non ha tenuto conto del fatto che le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche quelle di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni contenute all’art. 23-ter d.p.r. 380/2001, come integrate ed innovate dal D.L. 69/2024, tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a queste ultime.

[…]

È bene chiarire […] che il mutamento di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione è di carattere “verticale” e non “orizzontale”, intervenendo tra categorie funzionali distinte e tra loro non assimilabili.

Gli uffici professionali, infatti, adempiono ad esigenze diverse rispetto alle abitazioni, essendo del tutto prevalente l’utilizzo dell’unità immobiliare per scopi lavorativo-professionali rispetto a quello abitativo-residenziale, tale da rientrare nella categoria direzionale. Quest’ultima comprende propriamente le attività che si occupano di gestire, organizzare e dirigere enti o imprese oppure che forniscono servizi intellettuali libero professionali.

Tuttavia, il verificarsi nella fattispecie in esame di un’ipotesi di mutamento di destinazione d’uso verticale e non orizzontale non incide sulle ragioni della ricorrente, dovendo comunque prendere a riferimento le chiare prescrizioni contenute negli illustrati commi 1-ter e 1-quater dell’art. 23-ter d.p.r. 380/2001.

Il comma 1-ter ammette, infatti, il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali non omogenee, qualora lo stesso interessi una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui al d.m. 1444 del 1968.

Il comma 1-quater precisa che, per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

Per ulteriori informazioni o per richiedere una consulenza, si invita a contattare info@sentenzeappalti.it