Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. 28.02.2025 n. 1759

Giova anzitutto richiamare i principi sanciti dalla decisione di questa Adunanza plenaria n. 22 del 2021, secondo cui:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

Questi precetti sono stati declinati dalla Sezione con specifico riguardo alla vicinitas commerciale, concetto che è definito in generale dalla giurisprudenza come la posizione dei soggetti i quali “agendo come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d’affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata” (sentenza 11367 del 2023).

Il concetto di bacino di utenza è stato definito come “l’area in cui si dispiega l’influenza economica del concorrente ed è quindi idonea a incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato”.

Secondo la richiamata sentenza n. 11367/2023 il “bacino di utenza” è un concetto scientifico, e coincide con “l’area raggiungibile a partire da un punto prefissato su una cartina, il cosiddetto “baricentro”, seguendo gli assi stradali.

L’individuazione del “bacino di utenza” implica, quindi, l’applicazione di criteri specialistici e metodi di calcolo non surrogabili attraverso la comune esperienza o la scienza privata del giudice, né tantomeno surrogabili con le semplici allegazioni di una parte, che la controparte contesti.

Si è quindi ritenuto che “per poter fornire la prova della c.d. vicinitas commerciale e, conseguentemente, della legittimazione a ricorrere, si palesa del tutto insufficiente la mera affermazione di parte della sussistenza di un comune “bacino d’utenza” fra la struttura commerciale erigenda e quella che agisce in giudizio a tutela del suo interesse commerciale (id est, la libera iniziativa economica) asseritamente leso”.

In tale ottica, “La considerazione di fondo per cui la concorrenza è principio del sistema, salve tassative eccezioni, porta a ritenere che la prova del pregiudizio derivante dall’insediamento della nuova impresa che si vuol contestare debba esser data in modo rigoroso, senza che esso si possa presumere, e che si debba trattare di un pregiudizio significativo”.

La Sezione, ha infine anche precisato che, in ogni caso, “l’imprenditore, quale soggetto stabilmente insediato sul territorio al pari di altri”, può certamente “impugnare atti di tipo urbanistico edilizio che consentono l’insediamento di altre attività sulla base delle regole generali in materia” e quindi anche della vicinitas urbanistico – edilizia (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3619 del 2024).